Parcerias como o TED-Incra são estratégicas para fortalecer políticas de Reforma Agrária, afirma pesquisadora do Lageamb
Em entrevista, Raquel Sizanoski aborda os avanços, obstáculos e perspectivas da reforma agrária e ressalta a importância das parcerias institucionais e do projeto Busca Cartorial na geração e organização de dados e para a governança fundiária
Por Cecilia Sizanoski / Agência Escola UFPR
15 de agosto de 2025
Apesar de estar prevista na Constituição e regulamentada há mais de seis décadas, a reforma agrária no Brasil ainda enfrenta obstáculos estruturais, políticos e operacionais. Em um cenário marcado pela concentração fundiária, insegurança jurídica e escassez de recursos, parcerias como o projeto de busca cartorial, desenvolvido por meio de um Termo de Execução Descentralizada (TED) entre o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e a Universidade Federal do Paraná (UFPR), buscam fortalecer a governança fundiária no país.
Raquel Sizanoski, doutoranda em Geografia na UFPR, tendo como tema de pesquisa governança territorial e reforma agrária. Ela coordena o Projeto Busca Cartorial, que tem como objetivo reordenar a base de informações de documentos imobiliários do Incra, como matrículas e transcrições, envolvendo não apenas imóveis em nome do Instituto, mas também de outras autarquias e da União Federal. A iniciativa realiza buscas em cartórios de registro de imóveis para identificar, reunir e organizar esses documentos.
Nesta entrevista, Raquel analisa os avanços e retrocessos da política de reforma agrária, explica o funcionamento dos assentamentos e destaca o papel das parcerias institucionais para garantir justiça social e o direito à terra para milhares de famílias. Ao longo da conversa, ela defende que a reforma agrária continua sendo uma política fundamental para a busca pela igualdade de direitos e a segurança alimentar no Brasil.
O que é reforma agrária e por que ela é tão central para entender a estrutura fundiária do Brasil?
Raquel: A reforma agrária é uma política de distribuição de terras. Ela está amparada no Estatuto da Terra, uma lei de 1964 e tem objetivos e princípios bem amplos. Dentre eles, estão a justiça social, a fixação do trabalhador no campo, a diminuição da pobreza, e a eliminação dos latifúndios no Brasil, criando uma estrutura fundiária mais igualitária.
Hoje, no Brasil, cerca de 1% dos proprietários controlam 48% das terras agrícolas e muito disso vai para exportação. Enquanto isso, menos de 30% do território agrícola é ocupado por trabalhadores da agricultura familiar, que são grande maioria, muitos deles assentados da reforma agrária, responsáveis pela produção de grande parte dos alimentos do Brasil. A reforma agrária busca acabar com essa desigualdade na propriedade da terra, que é a concentração da estrutura fundiária.
Além do Estatuto da Terra, a Constituição de 1988 também reconhece a reforma agrária como uma política essencial para o desenvolvimento nacional. Então é uma garantia constitucional. Só que a implementação sofre variações: avança em alguns períodos e retroage em outros.
"Quando temos atores mais fortalecidos no território, a política [de reforma agrária] avança, mas quando os movimentos se enfraquecem ou outras forças ganham protagonismo, ela perde fôlego. É uma política que está sempre em movimento, sempre sendo disputada."
Como a reforma agrária acontece na prática?
Raquel: É importante dizer que a reforma agrária é baseada na política de assentamentos. O assentamento acontece quando o governo adquire uma área, seja por compra, desapropriação ou outra forma de obtenção, e nessa área ele assenta trabalhadores sem-terra.
Para assentar, tem uma série de procedimentos. Primeiro, as famílias interessadas precisam ser cadastradas, e isso também segue vários protocolos, aí é feito o filtro das famílias que foram aprovadas com base em uma série de critérios, como não possuir terra e ter renda baixa ou nenhuma.
Muitas vezes, os assentamentos surgem também a partir de ocupações feitas por movimentos sociais. Nesses casos, o governo pode posteriormente adquirir a área ocupada e formalizar o assentamento. Criado o assentamento, são liberados créditos iniciais, uma ajuda muito básica, para que o assentado possa construir uma casa, corrigir a terra, comprar calcário, sementes e coisas assim. Muitos deles chegam só com uma barraca de lona e, com o tempo, vão se organizando, melhorando estradas e desenvolvendo a infraestrutura.
Quais são os principais avanços e retrocessos da Política de Reforma Agrária nos últimos anos?
Raquel: A política de assentamentos é, em si, um grande avanço. Os primeiros assentamentos no Paraná, por exemplo, datam da década de 1980, porque antes disso eram governos militares, que não tinham compromisso com a reforma agrária. Quando acontece a redemocratização do país, passa a existir uma política de assentamento, muito em função da pressão dos movimentos sociais na época. No final dos anos 1980, a reforma agrária estava no centro dos debates públicos, graças à visibilidade trazida por esses movimentos. Muitos assentamentos foram criados. Atualmente o Brasil possui cerca de dez mil assentamentos de reforma agrária, que abrangem mais de um milhão de famílias de trabalhadores rurais. No Estado do Paraná são mais de 300 assentamentos, abrangendo quase 20 mil famílias.
Ao longo dos anos, houve muitos avanços e hoje tem uma ampla legislação dando conta de muita coisa, como a escolha de beneficiários, crédito, projetos agroecológicos, apoio às mulheres, entre outros. Mas, por outro lado, a quantidade de recursos orçamentários para a reforma agrária varia muito, dependendo do governo e da conjuntura econômica ou política. No governo Bolsonaro, por exemplo, praticamente inexistiu recurso, foi mínimo. Nos governos FHC, Lula 1 e Lula 2, foram os três governos que mais disponibilizaram recursos para a reforma agrária e quando mais se criaram mais assentamentos.
"Eu sou otimista, mas reconheço que os desafios são grandes. E acredito que as parcerias, como as que temos construído, como o TED, podem ser um caminho importante para fazer a reforma agrária avançar de fato."
De que forma a reforma agrária se apresenta como uma discussão atual?
Raquel: A reforma agrária continua sendo uma política essencial e atual. Primeiro, porque atualmente há milhares de famílias aguardando por assentamento. São trabalhadores rurais sem-terra, que se não conseguem ser assentados, vão para a cidade tentar a vida. E aí vai engrossar a população das periferias urbanas.
Segundo, porque nos assentamentos de reforma agrária é onde se produz a comida que o brasileiro come. O agronegócio, que é a contraposição hoje à reforma agrária, produz basicamente soja e outras commodities que vão para exportação. A gente não come soja. A gente come feijão, arroz, produtos do milho, do leite. São produtos que são majoritariamente produzidos em assentamentos e pela agricultura familiar. Então, a reforma agrária tem papel central para garantir a segurança alimentar e para garantir justiça social.
Qual o papel do Incra nisso e quais são os principais obstáculos?
Raquel: O Incra é a autarquia responsável pela execução da política de reforma agrária no Brasil. Ele está vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), e é quem assume todas as etapas do processo: desde a escolha dos beneficiários até a supervisão ocupacional dos assentamentos, que envolve atualização de documentos, acompanhamento e outras demandas. Todas as ações relacionadas à execução da reforma agrária passam pelo Incra. Quanto aos desafios, talvez o maior seja a necessidade de um número maior de servidores para cumprir todas essas etapas e os compromissos com a política de reforma agrária, que são muitos.
De que forma as parcerias institucionais, como o TED-Incra, contribuem nesse cenário?
Raquel: As parcerias são importantes para o próprio fortalecimento do Incra. É importante que o Incra seja fortalecido porque ele não é apenas uma autarquia do governo federal. Para os assentados, por exemplo, é um parceiro da reforma agrária e eles sabem que, sem a atuação do Incra, as coisas não acontecem. Por isso, essas parcerias ajudam a fortalecer o Incra enquanto executora dessa política.
O TED-Incra é uma dessas parcerias. Por exemplo, ele permite a realização de trabalhos como a supervisão ocupacional, que envolve visitas lote a lote nos assentamentos para verificar quem está lá, se houve venda de lotes, quais documentos existem, que dificuldades as famílias enfrentam. Isso é essencial, porque, sem documentação, as famílias não conseguem acessar crédito.
Parcerias como o TED auxiliam na governança do Incra. Não apenas a gestão do programa em si, mas, quando falamos de governança, estamos nos referindo à gestão do Estado em conjunto com os atores envolvidos: os assentados, os movimentos sociais, as universidades e as prefeituras.
E de que forma o projeto de Busca Cartorial do TED-Incra, que você sub-coordena e executa, contribui com tudo isso?
Raquel: O projeto de busca cartorial contribui para a governança do Incra de forma geral. Ele proporciona agilidade e transparência na gestão das informações fundiárias.
O objetivo do projeto é reordenar e atualizar a base de informação de documentos imobiliários do Incra. O projeto ajudou e entender mais sobre as propriedades do Incra e saber o que tem em cima de cada área: se tem assentamento de reforma agrária, se é uma área desapropriada sem ninguém, ou se está cheia de gente, mas nunca foi registrada. Esse conjunto de informações favorece muito a gestão.
Por exemplo, se alguém perguntar hoje quais áreas o Incra possui em um determinado município, antes do projeto essa informação não era facilmente acessível. Alguns servidores antigos sabiam de memória, mas não existia como consultar em uma base de dados. Com o projeto de busca cartorial, essas informações estão agora centralizadas, organizadas e disponíveis para consulta por qualquer servidor. Isso permite um cruzamento rápido de dados e a possibilidade de integrar diversas informações fundiárias.
Ao fortalecer a capacidade de gestão do Incra, quem está na ponta, que espera um lote de reforma agrária ou uma regularização, recebe uma resposta mais rápida. O projeto fortalece o Incra, e fortalecer o Incra é essencial para que as políticas públicas cheguem de forma mais eficiente às pessoas que precisam.
Quais são os elementos necessários para uma boa governança fundiária?
Raquel: Uma boa governança depende de três elementos principais. O primeiro são as instituições: é preciso saber quais delas fazem parte dessa governança e fortalecê-las. Instituições fortalecidas significam ter um número adequado de servidores, orçamento garantido e condições para executar a política.
O segundo ponto são os atores. Quem participa dessa governança? Além do próprio Incra, temos os assentados, os movimentos sociais, as universidades, prefeituras e cartórios de registro de imóveis. Todos esses atores precisam estar envolvidos de forma articulada na política de reforma agrária.
"A reforma agrária tem papel central para garantir a segurança alimentar
e para garantir
justiça social."
O terceiro ponto são os dispositivos, entendidos como leis, normativas, protocolos, que precisam ser claros, objetivos e estáveis. Mas, no Brasil, a legislação da reforma agrária acaba sendo muito fragmentada. Cada governo que entra cria ou altera normas, o que gera um cenário de remendos.
Essa instabilidade acaba criando insegurança jurídica, o que compromete a confiança dos próprios assentados e demais atores. Para que a governança fundiária funcione bem, esses três pilares – instituições fortalecidas, articulação entre os atores e um arcabouço legal claro – precisam caminhar juntos e ser validados por todos os envolvidos.
Quais são as perspectivas para a reforma agrária no Brasil?
Raquel: Eu diria que o cenário é de desafios. Essa é a palavra. A reforma agrária ainda é um desafio e ainda é uma política em construção. No Brasil, ela tem uma característica de ser perenizada, de ser algo que nunca acaba. Mas ela é assim porque é uma política com característica territorial, então ela é constantemente reformulada, e isso acontece em razão da posição dos atores.
Quando temos atores mais fortalecidos no território, a política avança. Mas, em outros momentos, quando os movimentos se enfraquecem ou outras forças ganham protagonismo, a política perde fôlego. É uma política que está sempre em movimento, sempre sendo disputada. E o avanço dela depende dessa articulação entre atores, dessa construção da governança.
Então, eu sou otimista, mas reconheço que os desafios são grandes. E acredito que as parcerias, como as que temos construído, como o TED, podem ser um caminho importante para fazer a reforma agrária
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